Más TLC

Cuando el Tratado de Libre Comercio de América del Norte fue propuesto, se generó un debate enérgico sobre sus beneficios y desventajas. Hoy, 20 años después de su entrada en vigor, tal vez lo único en lo que todos podemos estar de acuerdo es que todas las partes exageraron: el TLC no trajo ni las grandes ganancias que propusieron sus defensores, ni las pérdidas dramáticas que advirtieron sus adversarios. Todo lo demás es debatible. México, en particular, es hoy un lugar muy diferente —una democracia multipartidista con una clase media amplia y una economía de exportación competitiva— y su gente está en una mucho mejor situación que antes, aunque encontrar la fuente de estos cambios amplios que ha tomado el país es una tarea complicada. Sería demasiado simplista darle crédito al TLC por las muchas transformaciones de México, lo mismo ocurriría si se culpara al TLC por sus múltiples problemas.La verdad se encuentra en un punto medio. Visto exclusivamente como un acuerdo de comercio, el TLC ha sido una historia de éxito innegable para México; ha traído un aumento dramático en exportaciones. Pero si el propósito del acuerdo era estimular el crecimiento económico, crear empleos, aumentar la producción, subir salarios y desalentar la emigración, entonces los resultados han sido menos claros.Ventajas y desventajasEl TLC, sin duda, ha expandido el comercio de forma drástica. Aunque las exportaciones comenzaron a aumentar muchos años antes de que el tratado estuviera listo, cuando el presidente Miguel de la Madrid incorporó al país al Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles en 1986, el TLC aceleró el curso.Las exportaciones de México dieron el salto de alrededor de 60 mil millones de dólares en 1994 (el año en que el TLC entró en vigor) a casi 400 mil millones de dólares en 2013. Los artículos de manufactura, como coches, celulares y refrigeradores comprenden una gran parte de estas exportaciones, y algunas de las compañías más grandes de México son actores principales en el extranjero. Más aún, el corolario de este boom de exportaciones —una explosión de importaciones— ha disminuido el costo de los bienes de consumo, desde zapatos y televisiones, hasta la carne de res. Gracias a este “efecto Walmart”, millones de mexicanos ahora pueden comprar productos que alguna vez estaban reservados para una clase media que era menos de un tercio de su población, y esos productos ahora son de una calidad muy superior. Si México se ha convertido en una sociedad de clase media, como muchos argumentan, es en gran parte por esta transformación, en especial si consideramos que el ingreso agregado de los mexicanos no ha aumentado mucho, en términos reales, desde que el TLC entró en vigor.El TLC también ha mantenido en su lugar las políticas macroeconómicas que han promovido, o al menos permitido, estas ganancias para el consumidor mexicano y el país. Aunque el gobierno mexicano cometió errores innegables de política económica en 1995 (cuando congeló el tipo de cambio y aflojó el crédito), en 2001 (cuando fracasó en inyectar dinero con moderación) y una vez más en 2009 (cuando subestimó la magnitud de la contracción); en el largo plazo, las autoridades han mantenido finanzas públicas sanas, inflación baja, políticas de comercio liberales y una moneda desvinculada y, desde 1994, nunca sobrevalorada.Este paquete ha tenido sus costos, pero ha apoyado un periodo notable de estabilidad financiera, que ha disminuido las tasas de interés y ha otorgado créditos a una gran variedad de mexicanos. Se han construido y vendido más de cinco millones de hogares nuevos en los últimos 15 años —aunque muchas veces feos, pequeños y lejos de los lugares de trabajo—, en gran parte porque las familias ahora tienen acceso a hipotecas bajas de interés fijo en pesos. Aunque ninguna cláusula del TLC obligó explícitamente a una administración económica ortodoxa, el acuerdo terminó poniendo en camisa de fuerza a un gobierno acostumbrado a gastos desmesurados, a excesos de promesas y de bajo rendimiento. El TLC evitó que México regresara a sus viejos días de proteccionismo económico y nacionalizaciones de gran escala, y consiguió que los precios de bienes comerciales en ambos lados de la frontera convergieran. Como resultado de esto el TLC hizo que los déficits gigantescos de México ya no fueran viables, porque ahora generaban crisis monetarias, como la de finales de 1994.Los efectos políticos del TLC en México son más difíciles de evaluar. Muchos de quienes estaban en desacuerdo con el tratado, como yo, nos oponíamos porque parecía un apuntalamiento de último minuto del sistema político autoritario, en pie desde finales de la década de los veinte, y en sus últimos coletazos a mediados de los noventa. En efecto, frente a la consternación de aquellos que creían que 1994 era el momento correcto para que México dejara atrás al PRI y transitara hacia una democracia representativa total, el TLC dio asistencia vital a lo que el escritor Mario Vargas Llosa célebremente llamó “la dictadura perfecta”, que de otra forma podría haber sucumbido a la ola democrática que arrasaba en esos tiempos a Latinoamérica, Europa del este, África y Asia. Pero muchos otros mexicanos con credenciales democráticas igualmente válidas consideran que el TLC es directamente responsable de la derrota del PRI en 2000. Sin el acuerdo de comercio, dice la lógica, el presidente de Estados Unidos, Bill Clinton, nunca habría aceptado el rescate económico de México, de 50 mil millones de dólares, el cual algunos creen que se otorgó con la condición de que el presidente Ernesto Zedillo aceptara elecciones libres y justas cinco años después, independientemente de quien ganara.Ambos casos son difíciles de comprobar. Muchas crisis afectaron a México en 1994: la insurgencia zapatista estalló en el estado de Chiapas; el candidato presidencial del PRI, Luis Donaldo Colosio, fue asesinado; y la economía se sobrecalentó, lo que llevó a una crisis financiera en diciembre de ese año. Si el TLC hubiera sido rechazado a finales de 1993, el PRI podría haber perdido las elecciones de 1994, ya que hubiera recibido un revés tremendo y le hubiera sido imposible llevar a cabo el derroche de dinero que permitió la ratificación del tratado. A la inversa, uno podría argumentar que al comprometer a cualquier presidente mexicano a políticas económicas prudentes y a relaciones cada vez más cercanas con Estados Unidos, el TLC ayudó a impulsar el fin de la era del PRI al garantizar que ningún gobierno se pudiera alejar mucho de las políticas preferidas por el sector empresarial mexicano y por Washington. En términos políticos, entonces, el TLC contribuyó a la transición democrática de México o la pospuso por seis años; aunque el primer análisis es entendible, el segundo es más verosímil.Cualquiera que sea el caso, el TLC ayudó a abrir las mentes de los mexicanos. La sociedad mexicana había comenzado un proceso de modernización mucho antes de los noventa, pero al incrementar todo tipo de intercambio fronterizo el tratado aceleró el cambio hacia una actitud que ha destacado cada vez menos la victimización de México, y que ha sido menos introspectiva y obsesionada con la historia. Aunque el cambio todavía no ha conseguido un replanteamiento de la política exterior mexicana, así como de la concepción del mundo de los mexicanos comunes y corrientes, y de Estados Unidos en particular, éstos sí han evolucionado en gran parte gracias al acuerdo comercial.Crecimiento planoA pesar de los beneficios reales que el TLC ha traído a México, el crecimiento económico que imaginaron muchos de los impulsores del tratado ha sido escurridizo. Desde 1994 el país ha sido gobernado por cinco presidentes de dos partidos, y el mundo ha vivido la expansión más larga de la historia económica moderna de Estados Unidos, la peor recesión desde la Gran Depresión, y un boom de productos alimentado por la demanda insaciable de China e India. Ese periodo fue lo suficientemente largo y lleno de incidentes como para eliminar cualquier aberración. Durante este tiempo México experimentó dos años de gran contracción económica (1995 y 2009), dos años de crecimiento cero (2001 y 2013) y cuatro años de alto rendimiento (1997, 2000, 2006 y 2010). Pero el país sólo promedia un crecimiento anual de 2.6%.Mientras tanto, el ingreso per cápita de México apenas se ha duplicado en los últimos 20 años, llegando al nivel, en términos actuales de dólar, de cuatro mil 500 en 1994 a nueve mil 700 en 2012 —un crecimiento anual que promedia sólo 1.2%. En ese mismo periodo Brasil, Chile, Colombia, Perú y Uruguay han experimentado un crecimiento mucho más grande en su PIB per cápita. Y, como porcentaje del ingreso per cápita de Estados Unidos, México apenas se ha movido, flotando de 17% en 1994 a 19% hoy en día. El PIB real por horas de trabajo ha aumentado en un raquítico 1.7%, lo cual quiere decir que la productividad se ha mantenido plana, aunque ha habido algunas mejorías en el sector automotriz (al cual ya le iba bien en los noventa), el sector aeronáutico (que todavía no existía) y en maquiladoras, fábricas en zonas de libre comercio, en el norte. Por lo tanto, el ingreso real en el sector manufacturero y en el resto de la economía formal se ha mantenido estancado, a pesar de que la caída de los precios de algunos bienes ha suavizado el golpe a los trabajadores.Un motivo importante de estos resultados decepcionantes es el fracaso de México en tratar de desarrollar en casa lo que los economistas llaman “backward linkages”: las conexiones con empresas manufactureras que procesan los insumos para su ensamblaje en la siguiente etapa de la cadena de suministro. En 1994, 73% de las exportaciones de México estaban compuestas de insumos importados; para 2013 ese número había aumentado a 75%. Como consecuencia, el empleo y los salarios en el sector manufacturero se han mantenido sin cambios. Ni siquiera la industria turística, el proveedor de empleos más grande de México, ha tenido tan buen desempeño. La cantidad de estadunidenses que hoy visita México es el doble de lo que era hace dos décadas, pero su participación en el mercado de turismo estadunidense se ha mantenido igual, y el sector crece a la misma tasa que antes. De manera similar, las maquiladoras han creado solamente alrededor de 700 mil empleos durante los últimos 20 años o, en promedio, 35 mil por año. En este periodo aproximadamente un millón de mexicanos ha ingresado al mercado laboral cada año, y la población del país ha aumentado de alrededor de 90 millones a 116 millones, lo cual explica por qué el diferencial del promedio salarial entre trabajadores estadunidenses y mexicanos no se ha encogido.No debería sorprender a nadie, entonces, que el número de nacidos en México que vive en Estados Unidos legalmente y de otras formas, aumentó de 6.2 millones en 1994 a casi 12 millones en 2013 (y esa segunda cifra considera la desaceleración temporal en la migración de México a Estados Unidos entre 2008 y 2012, y el casi millón de deportaciones de mexicanos entre 2009 y 2013). Por ende, el TLC también ha fracasado en conseguir el objetivo de desincentivar la emigración: como dijo el presidente Carlos Salinas cuando el tratado se debatía: “queremos exportar bienes, no personas”.La ausencia de estos backward linkages en el sector de exportación proviene de la reticencia de los extranjeros a invertir en México, un problema con origen en los ochenta. En esa década la economía del país se colapsó, en gran parte como resultado de la deuda excesiva contratada por las anteriores administraciones del presidente Luis Echeverría y del presidente José López Portillo. En 1989 Salinas pudo disminuir la carga de la deuda externa del país, pero sólo con el costo de renunciar casi con toda seguridad a cualquier préstamo extranjero. La única alternativa era incrementar dramáticamente la inversión extranjera directa, en particular de Estados Unidos. Y el único camino para ello era el TLC: un acuerdo que aseguraría políticas económicas sanas y acceso al mercado estadunidense, lo cual otorgaría la certidumbre que necesitaban los inversionistas. A través del TLC México buscó aumentar su inversión directa extranjera como parte del PIB en casi 5%, mucho más de lo que había sido antes.Esto no sucedió. En 1993, el último año antes de que el TLC entrara en vigor, la inversión extranjera directa en México era de 4.4 mil millones de dólares, o 1.1% del PIB. En 1994 el número saltó a 11 mil millones, o 2.5% del PIB. Pero permaneció atorada así hasta 2001, cuando aumentó a 4.8%, y después comenzó un declive constante. Si uno toma el promedio de inversión extranjera directa de 2012 (un muy mal año) y 2013 (un muy buen año), se encontrará con que México ahora sólo recibe alrededor de 22 mil millones de dólares anuales en inversión extranjera directa —poco menos de 2% del PIB, mucho menor a las cifras de Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y Perú.Los inversionistas extranjeros se han mostrado particularmente reacios a aportar su capital a la cadena de suministro de la industria de exportaciones. Debido a que la inversión interna, pública y privada, ha cambiado relativamente poco desde 1994, tampoco lo ha hecho el nivel total de formación de capital, que ha promediado alrededor de 20% del PIB desde mitad de los noventa. A esa tasa México sólo puede lograr el crecimiento mediocre que ha conocido durante los últimos 20 años. En otras palabras, a pesar de las cifras impresionantes de comercio, el TLC no ha cumplido prácticamente ninguna de sus promesas económicas.Los caminos no tomadosUna pregunta relevante, sin embargo, es cómo se hubiera desempeñado la economía mexicana sin el TLC. Es difícil ver por qué le hubiera ido mucho peor. Por un lado, el crecimiento era más grande en otros países latinoamericanos que no tenían acuerdos de libre comercio con Estados Unidos durante toda la década de los noventa y gran parte de la década siguiente, entre ellos Brasil, Chile, Colombia, Perú y Uruguay. Más aún, México creció más rápido en términos per cápita de 1940 a 1980, y la población aumentaba a una tasa más rápida que la de ahora. Si el gobierno mexicano hubiera intentado revivir las políticas económicas insostenibles que aplicó en los setenta, la situación probablemente hubiera sido peor. Pero ya había abandonado la mayoría de ellas para la mitad de los ochenta, y muchos otros países han conseguido adoptar políticas de libre mercado sin el beneficio de un acuerdo de libre comercio. Por ende, hay pocos motivos para creer que con la ausencia del TLC la productividad de México, su atractivo para la inversión extranjera, sus niveles de empleo y sus salarios en los últimos 20 años hubieran sido significativamente más bajos, a menos que el gobierno hubiera intentado regresar a las políticas de los setenta y principios de los ochenta —una situación improbable.Hay otros contrafactuales que vale la pena considerar. Tal vez un TLC distinto hubiera funcionado mejor para México. Muchos, incluyéndome a mí, apoyamos un acuerdo más completo, al estilo de la Unión Europea. Un tratado de ese tipo hubiera permitido mayor movilidad laboral y hubiera incluido al sector energético. Y hubiera permitido varias formas de transferir insumos desde los ricos, Estados Unidos y Canadá, hacia el más pobre, México, de forma similar a las transferencias que ayudaron a Italia en los sesenta, a Irlanda en los setenta y a España y Portugal en los ochenta y noventa, y a Polonia en tiempos más recientes. Estos cambios podrían no haber ayudado de cualquier forma, pero las bajas cifras de inversión y productividad de México son, en parte, una consecuencia de su infraestructura frágil, la cual hubiera podido mejorar con dinero canadiense y estadunidense. Uno también podría argumentar que si México hubiera abierto su industria petrolera a la inversión extranjera justo después de la Guerra del Golfo, la decisión hubiera desatado un boom de inversión (como el que algunos esperan hoy) y convencido a Washington de contemplar algún tipo de reforma migratoria a cambio. No hay forma de probar que la toma de decisiones diferentes hubiera llevado a resultados distintos, pero a la luz de la situación actual valdría la pena haberlo intentado.En cuanto al camino que queda por recorrer, algunos creen que las reformas energética, educativa, tributaria y bancaria del presidente Enrique Peña Nieto podrán, por sí mismas, generar finalmente el crecimiento anual de 5% que se le ha escapado a México desde 1981. Pero esa interpretación parece demasiado optimista si no se toman otras medidas. Aunque es posible que la brecha entre México y Estados Unidos finalmente se acorte por sí sola, la mejor opción para México sería adoptar políticas e ideas proactivas. En efecto, tal vez esta idea explique por qué la noción de integración norteamericana, abordada por el presidente Vicente Fox en 2001 y después descartada, haya comenzado a tener tracción otra vez.Ya sea en libros o grupos de trabajo en Estados Unidos, y en menor medida en México, existe un sentimiento latente de que es hora de que se tomen nuevos pasos hacia la integración económica de Norteamérica. Sólo México puede liderar este proceso, y por ahora su gobierno se está alejando de los esfuerzos audaces de política exterior. Esa reticencia podría cambiar, sin embargo, si las reformas actuales son rechazadas o son aprobadas de forma tan diluida que no puedan estimular el crecimiento.En lugar de recorrer el mismo camino por otros 20 años, aquellos que elaboran las políticas deberían considerar una vereda más ambiciosa. No necesitan intentar replicar el modelo europeo de integración, pero deberían incluir muchos de los temas que se dejaron fuera de la mesa en 1994, como energía, migración, infraestructura, educación y seguridad. En otras palabras, a pesar de los resultados decepcionantes del tratado, tal vez México necesita más TLC y no menos. Jorge G. CastañedaSecretario de Relaciones Exteriores de México de 2000 a 2003. Profesor de política y estudios sobre América Latina en la Universidad de Nueva York.Traducción de Esteban Illades