Carlos A. Heredia y Jorge G. Castañeda
NEXOS
En el inicio de las conversaciones para actualizar el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) queda claro que más allá de los aspectos técnicos las diferencias a resolver entre Washington, Ottawa y la Ciudad de México serán sobre todo políticas, tanto hacia adentro de cada país como entre los tres socios.
El comercio internacional no es en sí mismo un problema para la mayoría de los ciudadanos de Estados Unidos, Canadá y México. Con o sin tratado, con el actual pacto o uno renovado, nuestros países seguirán comerciando y moviéndose cada vez más hacia esquemas de integración y producción compartida.
El problema fundamental es que la codificación de los tratados comerciales favorece hasta ahora de manera desmedida y sistemática al capital y perjudica a los trabajadores, mientras protege sólo de manera aleatoria y debilitada las causas originadas en la sociedad civil. Precisamente por ello la actualización del TLCAN será mucho más un proceso político que técnico o meramente comercial. Los gobiernos no deben buscar la ratificación del statu quo, sino innovar ante desafíos comunes, recurriendo a mecanismos novedosos y libremente consentidos por los tres países.
Quedó atrás la desvinculación de los temas comerciales respecto de los laborales, ambientales, de corrupción y de derechos humanos. Algunos intentamos introducir el respeto por los derechos humanos y la democracia representativa en el tratado que se negoció en 1993. No lo logramos. Con el paso del tiempo, sin embargo, la idea de la vinculación ha hecho su camino.
A partir de 1997 México aceptó, en el Acuerdo con la Comunidad Europea, que éste incluyera una cláusula democrática y de derechos humanos. Se trata del artículo 39 del acuerdo, titulado Cooperación sobre Derechos Humanos y Democracia.1 Hoy, 20 años después, se revisa ese mismo convenio y se profundizan esos capítulos en particular. En 2011 Estados Unidos insistió en la inclusión de varios apartados sobre derechos sindicales y la protección de sindicalistas en el Acuerdo de Libre Comercio con Colombia. Se encuentran en el capítulo 17 y el anexo 17.5 del acuerdo.2
En 2016 el Tratado de Asociación Transpacífico (TPP) se acompañó de cartas paralelas entre Estados Unidos y países como Vietnam y Malasia a propósito de derechos humanos, trabajo infantil, derechos sindicales, etcétera. Por ejemplo, la carta sobre asuntos laborales suscrita por los gobiernos de Malasia y Estados Unidos incluye apartados sobre reformas legales e institucionales, y la construcción de capacidades, transparencia y compartir información, mecanismos de gobierno a gobierno, asistencia técnica, y puesta en práctica de dichas reformas. Contiene 10 páginas de gran detalle, con mecanismos de aplicación y consecuencias por incumplimiento. La de Vietnam es parecida.3 México se negó a firmar una carta equivalente y prefirió llevar a cabo de manera unilateral algunas reformas de su legislación laboral, útiles pero insuficientes.
Los lineamientos de negociación del gobierno de Donald Trump para el nuevo TLCAN incluyen un capítulo anticorrupción que algunos insinúan que fue “soplado” por los negociadores mexicanos. Si así fue, enhorabuena. Hoy queda claro que todos estos asuntos son interdependientes y que pertenecen legítimamente a convenios en teoría limitados al ámbito comercial. De ahí que tenga sentido proponer y exigir que por lo menos en lo relativo a tres de los graves problemas que enfrenta el gobierno de México y que son de su propia creación —el brutal rezago salarial, la corrupción impune y la crisis de derechos humanos— el nuevo TLCAN se transforme en una poderosa palanca para resolverlos. El capitulado propuesto por la Oficina del Representante Comercial de Estados Unidos (USTR)4 para la renegociación recoge los asuntos laborales, ciertos principios de transparencia y anticorrupción, e incorpora algunos escasos aspectos de derechos humanos. Empecemos por los salarios manufactureros.
Trabajo y salario: La explotación patriótica
Cuando el CEO de United Technologies (dueña de Carrier, entre otras empresas)5 declaró que los trabajadores mexicanos son fantásticos —hacen el mismo trabajo y con la misma calidad que sus pares estadunidenses por apenas una quinta parte de la paga— puso el dedo en la llaga.
La causa de raíz del estancamiento de los salarios manufactureros en México (pero también en Estados Unidos) es la brecha creciente entre el crecimiento de la productividad del factor trabajo y la compensación a los trabajadores. Los trabajadores han generado un mayor ingreso, pero éste ha sido apropiado principalmente por los dueños de las corporaciones y por sus altos mandos. En México sucesivas reformas laborales se han quedado en el papel, y perdura la política de contención salarial y supresión de los derechos laborales. Según los dos dirigentes de los sindicatos automotrices de Estados Unidos y Canadá, el salario promedio del trabajador de esa industria en México es de tres dólares la hora —entre 10 y 15 veces menos que en los otros dos países—. Los autores de un editorial en The New York Times de julio6 denunciaron cómo la próxima planta de la BMW en San Luis Potosí pagará poco más de un dólar la hora a sus empleados, después de la firma de un contrato de protección con la CTM, signado incluso ¡antes de que se hubiese contratado a los operarios!
Todo esto ocurre con la complicidad del gobierno mexicano, que sigue funcionando bajo la premisa de que el camino más corto para ser competitivos es ofrecer salarios de miseria para atraer y retener a la inversión. Cuando alguna voz externa hace notar no sólo la falta de convergencia de los salarios manufactureros entre los tres socios del TLCAN, sino el hecho de que México ejerce una política deliberada de supresión salarial, se multiplican las voces patronales, de las cúpulas sindicales y de la tecnocracia gubernamental mexicana diciendo que no permitirán presiones externas en asuntos internos. O sea, tenemos el patriótico derecho a seguir explotando a los trabajadores mexicanos porque son mexicanos, para eso están, y punto.
Las autoridades mexicanas afirman que —de insistir la parte estadunidense en el tema salarial— nuestros negociadores propondrán revisar también las prestaciones, ya que los contratos colectivos de trabajo de sindicatos mexicanos contienen una serie de prebendas como el reparto de utilidades, el aguinaldo, las vacaciones y los niveles de las contribuciones a los sistemas de seguridad social, que son superiores a las observadas en contratos de gremios estadunidenses. Ni la burla perdonan.
En suma: si la única manera de elevar los salarios en la manufactura mexicana es porque Estados Unidos nos lo exige como condición para permitir que los productos mexicanos sigan entrando al mercado más grande del mundo sin aranceles, así sea.
El problema es cómo lograrlo. Debe descartarse, por supuesto, el argumento de la gallina de los huevos de oro: que México siga comprimiendo salarios porque sólo así somos competitivos. Podría haber acuerdos sectoriales —por ejemplo, en la industria automotriz— sobre ingresos mínimos —ni medios ni superiores— en los tres países. El margen es tan grande que ningún empleo automotriz en México se fugaría a Estados Unidos o Canadá por ese motivo; tampoco lo harían a Haití o a China, por múltiples y diferentes razones. Siempre convendrá recordar a los negociadores estadunidenses que elevar los salarios en México contribuirá a reducir el déficit comercial de su país con el nuestro, ya que fomentará la demanda interna en una economía completamente abierta, 80% de cuyas importaciones provienen de Estados Unidos.
Ahora bien, la mejor arma para elevar los salarios en México en el mediano plazo (en el largo plazo es el pleno empleo formal) consiste en el ejercicio cabal de los derechos laborales: de sindicalización, de negociación colectiva, de regulación gubernamental, de prohibición del trabajo infantil, de horas extras no pagadas, de despidos injustificados, de subcontratación en detrimento de los salarios y los derechos sindicales, y por supuesto, de formación, capacitación y entrenamiento para la economía impulsada por las nuevas tecnologías.
Enormes sectores de la economía mexicana —véase sólo el caso de las maquiladoras, la nueva agricultura de exportación y Walmart— no están sindicalizados, o se encuentran bajo la égida de lo que atinadamente se llamaban sindicatos charros o blancos. A nadie, salvo a algunos patronos de esos sectores, le puede convenir esta situación.
Muchos de estos derechos han sido mencionados, no siempre aplicados, en los convenios comerciales ya citados; el nuevo TLCAN debiera ser mucho más explícito y preciso. Las disposiciones del TPP al respecto y las reformas mexicanas correspondientes son insuficientes. Una vez más convalidan el dicho mexicano: prometer no empobrece, cumplir es lo que aniquila. Los acuerdos paralelos en materia laboral que datan de un cuarto de siglo urgían a México a elevar sus estándares para hacerlos acordes con lo estipulado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT). No lo hicimos, básicamente porque la promesa descansaba en una especie de autorregulación: el gobierno mexicano seguía siendo juez y parte, al determinar si había incurrido en “violaciones persistentes” de su propia ley; ello llevó a que en los hechos jamás se le aplicara sanción alguna. Más allá de las promesas de hace casi 25 años, en México sigue sin existir la justicia laboral, continúan los contratos de protección patronal, no hay respeto a la libertad de afiliación y la seguridad en el trabajo es endeble, salvo muy contadas y por ello honrosas excepciones.
Nuestros funcionarios tratan de “apantallar” a sus homólogos canadienses y estadunidenses con la novedad de que introdujimos la enésima reforma constitucional o el flamante cambio de la Ley Federal del Trabajo para abordar estos problemas. Pero ellos ya aprendieron, como todos los mexicanos, que son palabras vacías. A menos de que exista algún tipo de disciplina externa vinculada a sanciones comerciales, la justicia laboral seguirá siendo una asignatura pendiente.
El verdadero objetivo del TLCAN renegociado no debería ser mejorar la balanza comercial de cada economía, sino fomentar una estructura industrial integrada en América del Norte, que provea mejores empleos y mayores salarios para los trabajadores de los tres países. Como lo han comentado expertos sobre la región, Canadá, Estados Unidos y México deberían aprovechar plenamente las oportunidades para la cooperación que se derivan de la proximidad geográfica, de la complementariedad de sus mercados laborales, de su dinámica demográfica combinada y de su creciente integración económica.
Pero además la inclusión del tema salarial podría operar también en Estados Unidos y Canadá, sobre todo en lo referente a derechos de trabajadores migrantes o extranjeros permanentes, más de la mitad de los cuales son mexicanos en el caso de nuestro vecino contiguo. Cualquier mención a los derechos de los mexicanos en Estados Unidos debe ubicarse en el planteamiento global evidente: si hay que modernizar el TLCAN para incluir todos los temas que no fueron incorporados en 1993, la migración y los migrantes son sin duda el más importante para México.
El gobierno mexicano podría proponer varios derechos importantes para ser incluidos en el TLCAN, entre otros los siguientes, que contribuirían a elevar los salarios de los mexicanos con o sin papeles, sobre todo en Estados Unidos, pero también en Canadá:
a) En el caso de los trabajadores mexicanos con visas H2A para trabajar en la agricultura en Estados Unidos, que se les permita cambiar de empleador notificando a las autoridades respectivas —como lo consiente el programa canadiense— sin estar atados a un empleador en particular, porque ello los hace más vulnerables.
b) En el caso de los trabajadores indocumentados —que representan un porcentaje significativo de la fuerza de trabajo estadunidense en numerosos sectores de la economía—, introducir medidas para regularizar la situación migratoria de aquellos que han permanecido en Estados Unidos por más de 10 años y/o que tienen cónyuges o hijos que son ciudadanos, para evitar el peligro de ser deportados.
c) Plantear en el marco del TLCAN al gobierno de Estados Unidos que deje de usar infracciones menores o muy antiguas para justificar la deportación de mexicanos que son residentes permanentes, pero todavía no tienen la ciudadanía.
En suma, la clave en materia de salarios, derechos laborales y de migrantes reside en la existencia de castigos o penalidades “con dientes” en caso de incumplimiento, e instancias trinacionales para denunciar dicho incumplimiento. Las únicas sanciones eficaces consisten en el retiro de los beneficios comerciales, algo ya consagrado en varios tratados. Empresa que no permita sindicatos, que no respete convenios colectivos o la legislación comercial, pierde el beneficio del libre comercio. Si se quiere hacer algo en serio, es así.
La corrupción: Difícil avanzar sin disciplina externa
México es parte toral de la corrupción endémica. Tras crear el Sistema Nacional Anticorrupción y reformar el sistema de justicia penal, el propio gobierno se ha dedicado a socavarlos. Más aún, la presidencia está obstinada en capturar a los poderes Legislativo y Judicial, e incluso a la autoridad electoral formalmente autónoma. El sector privado no denuncia actos de corrupción porque se beneficia de ésta, o porque considera una pérdida de tiempo acudir a autoridades que son cómplices en la corrupción.
En julio se dio a conocer la iniciativa #VamosPorMás,7 integrada por empresarios, académicos y organismos de la sociedad civil, que busca el nombramiento de un Fiscal General y de un Fiscal Anticorrupción que sean autónomos y eficaces. En el fondo, se trata de una iniciativa por parte de los mismos grupos que propusieron y negociaron el Sistema Nacional Anticorrupción y que ahora comprueban que las resistencias al mismo son muy poderosas. Debido a esas resistencias, muchos hemos insistido en la necesidad de internacionalizar la lucha interna contra la corrupción, ya sea en el ámbito multilateral, mediante algo semejante a la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG),8 o algún otro mecanismo bilateral como la revisión actual del acuerdo global con la Unión Europea. El nuevo TLCAN ofrece una gran oportunidad para avanzar en esa dirección.
El documento citado de USTR incluye un apartado sobre corrupción, breve y abstracto, pero que constituye un buen punto de partida. Es un resumen de intenciones más que un plan, y la única disposición concreta se refiere a la prohibición de la deducibilidad de impuestos de pagos corruptos o mordidas. Pero tiene la virtud de existir, y se podría avanzar mucho por el camino que abre. Algunas medidas posibles incluirían la aplicación “espejo”, mediante la adopción en el tratado de las principales disposiciones de la Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero (FCPA por sus siglas en inglés)9 de Estados Unidos. El propósito sería elevar los estándares mexicanos de cumplimiento.
Aprobada en 1977, la FCPA se aplica a empresas norteamericanas operando en el extranjero. Pero podría extenderse a todas las empresas, de cualquier nacionalidad, que operaran en el espacio de América del Norte. Asimismo, se podrían incorporar castigos y mecanismos de penalización de incumplimiento que comprendieran la pérdida de privilegios de libre comercio, y paneles o instancias jurídicas para que grupos de la sociedad civil tuvieran standing o personalidad jurídica y pudieran denunciar a empresas o entidades oficiales que incurrieran en prácticas corruptas.
Al establecer una simetría entre los tres países, y empresas o gobiernos procedentes de los tres, se evitaría la condena unilateral, con dedos flamígeros, de la corrupción mexicana. Ningún avance en esta materia sería incompatible con documentos ya existentes, por ejemplo, de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) o del TPP, que incorporó un capítulo entero —de nuevo, un poco abstracto— a instancias de Estados Unidos, contra la corrupción y a favor de la transparencia.
Derechos humanos: Combate a violaciones internas con escrutinio externo
El tema de los derechos humanos es quizás el más delicado. Desde finales de los años noventa —con antecedentes a comienzos de la década de los ochenta— México ha aceptado el principio del anclaje internacional: la mejor manera de defender los derechos humanos en México es uniendo un combate frontal interno, con el mayor escrutinio, compromiso y activismo externos. Desde el acuerdo con la Unión Europea de 1998 y el Alto Comisionado de la ONU para Derechos Humanos en 2000, hasta el Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes (GIEI) en 2015, casi todos los sectores de la sociedad mexicana han avalado y asimilado este enfoque. Existe un piso firme sobre el cual se puede construir.
Al mismo tiempo, 2017 promete ser el año más violento en México desde 2007, cuando se declaró la “guerra contra las drogas”, en buena medida por la presión estadunidense para mantener el fracasado paradigma de su prohibición. Más violencia y despliegue de fuerzas del orden entrañan de modo inevitable un mayor número de violaciones a los derechos humanos, desde ejecuciones extrajudiciales hasta desapariciones y casos de tortura. Todo indica que la preocupación norteamericana por la llamada epidemia de opioides en Estados Unidos y su supuesto origen en los sembradíos mexicanos de amapola en pleno auge traerá más “guerra” y violaciones a los derechos humanos. ¿Qué hacer?
La experiencia mexicana nos muestra que la retórica gubernamental en el sentido de que cumplirá con sus propias leyes en esta materia es ociosa. Por tanto, debemos aprovechar la renegociación del TLC para incluir los derechos humanos fundamentales —aparte de los laborales y migratorios, que ya vimos— y vincular su respeto a la vigencia de privilegios consensuales de libre comercio. El ejemplo de la Corte Europea de Derechos Humanos en Luxemburgo es demasiado ambicioso, pero la creación de recursos o instrumentos ad hocde denuncia, investigación, penalidad y cumplimiento, representaría un paso intermedio importante. No impera simetría alguna entre México, por un lado, y Estados Unidos y Canadá, por el otro, en materia de derechos humanos (sin negar los abusos que también existen en esos países), así que la inclusión llevaría una dedicatoria tácita, aunque se respetaran las formas tan caras a la burocracia mexicana.
Además de la defensa de los derechos humanos fundamentales, y aparte del tema laboral tratado aparte, el capítulo correspondiente abriría una puerta para atender insuficiencias o excesos en materia de derechos de género, humanitarios, y de pueblos indígenas.
En México persiste la inequidad salarial entre hombres y mujeres, al tiempo que contrasta la bonanza de la agricultura de exportación con la miseria de los jornaleros agrícolas, muchos de ellos indígenas. La pertinencia de incorporar los derechos de las mujeres y de los pueblos indígenas —específicamente, sobre la igualdad de género y el empoderamiento de los pueblos indígenas— en un capítulo sobre derechos humanos es subrayada por el gobierno del primer ministro canadiense Justin Trudeau. Su ministra de relaciones exteriores coloca la inclusión de estos temas transversales como condición necesaria para que el TLCAN modernizado sea un acuerdo justo, caracterizado por el hecho de que el libre comercio se vea acompañado de la equidad social.10
Este capítulo de derechos humanos podría extenderse incluso a derechos políticos y electorales (ámbito donde la situación jurídica mexicana permanece ambigua), de los consumidores y desde luego de derechos ambientales, aunque estos temas sean abordados en capítulos separados.
Huelga decir que no se debe ver la inclusión de los derechos humanos en el nuevo TLCAN a la luz de los gobiernos actuales de los tres países. En el caso de Canadá —como lo hemos destacado en un párrafo previo— hoy gobierna un equipo que hace honor a la tradición canadiense de defensa de los derechos humanos, del derecho humanitario y de la responsabilidad para proteger. No era del todo el caso antes de Justin Trudeau. En Estados Unidos ocupa la Casa Blanca uno de los presidentes menos preocupados o interesados en los derechos humanos en décadas, pero no durará para siempre.
En México llevamos casi 12 años de gobiernos cuyas violaciones a los derechos humanos nos han colocado en la picota de la opinión internacional, pero el cambio, de una manera u otra, se avecina. Nada sería más importante para la defensa de los derechos humanos en México que la construcción de un andamiaje institucional externo, vinculante, transparente y dotado de “dientes”, es decir, de consecuencias reales por incumplimiento.
En suma: el mandato del presidente Enrique Peña Nieto concluye el 30 de noviembre de 2018. Antes de ello ocurrirán tanto la elección presidencial mexicana, el 1 de julio —80% de los mexicanos opina que el PRI debe irse y el partido en el gobierno debe cambiar—, y los comicios intermedios en Estados Unidos, el 6 de noviembre.
Es muy improbable que los titulares del Poder Ejecutivo en cada país alcancen la meta de terminar la etapa de renegociación para finales de 2017 o inicios de 2018, pero aun si lo lograran, será imperativo contar con la ratificación de los Congresos estadunidense y mexicano, así como del Parlamento canadiense. Las apuestas más optimistas ubican este último segmento del proceso, en el mejor de los casos, en 2019, con un nuevo gobierno en México y una diferente composición del Capitolio en Washington. Ello coloca a la renegociación en su conjunto en una atmósfera de incertidumbre. Esa atmósfera abre una gran oportunidad: presionar a los tres Estados para incluir estos temas en el tratado. ¿Que Peña y Trump no quieren? Veamos, y presionemos a los canadienses, al Poder Legislativo estadunidense, y a la sociedad civil organizada mexicana para que insistan en su incorporación. No es utópico.
Los tratados comerciales de nueva generación no pueden y no deben ser meras cartas de derechos para las grandes corporaciones, ni grandes silencios o lagunas en zonas críticas para el futuro de México: salarios, corrupción y derechos humanos. Nuestros tres países serán más fuertes en la medida en que construyamos y fortalezcamos sociedades sanas, preparadas e incluyentes, mediante un enfoque de cooperación que apunte al desarrollo de capacidades y que esté apuntalado por una vigorosa participación ciudadana, razón por la cual los organismos de la sociedad civil en cada país deben contar con personalidad jurídica para presentar casos en el marco de un TLCAN renegociado.
El TLCAN actualizado sólo tendrá futuro si sirve al ciudadano de a pie en Canadá, Estados Unidos y México, y si tanto el gobierno como la sociedad mexicana aprovechamos esta oportunidad para impulsar las reformas internas dirigidas a corregir los agravios aquí abordados.
Carlos A. Heredia
Economista. Es profesor asociado en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).
Jorge G. Castañeda
Secretario de Relaciones Exteriores de México de 2000 a 2003. Profesor de política y estudios sobre América Latina en la Universidad de Nueva York.
1 El Acuerdo entre la Comunidad Europea y México está disponible en: http://bit.ly/2vGxYxw
2 Acuerdo de Promoción Comercial entre la República de Colombia y Estados Unidos de América, capítulo 17, disponible en: goo.gl/PhXVkP
3 El Plan Estados Unidos-Vietnam para la mejora de relaciones comerciales y laborales puede consultarse en: goo.gl/DJnmFp. Los señalamientos de senadores estadunidenses sobre la situación de los trabajadores en Brunei, Malasia, México y Vietnam pueden leerse en: http://bit.ly/2x1qNUK
4 El resumen de los objetivos estadunidenses para la renegociación del TLCAN fue dado a conocer el 17 de julio de 2017 y puede consultarse en: http://bit.ly/2hqYnxr
5 Disponible en: http://read.bi/2wGbIrP
6 Por Jerry Dias y Dennis Williams, presidente del sindicato canadiense Unifor, y presidente de la United Automobile Workers, respectivamente; puede consultarse en: http://nyti.ms/2gnxiew
7 “Exigimos instituciones que rindan cuentas: Vamos Por Más”, disponible en: http://bit.ly/2wlq5PL
8 Disponible en: http://www.cicig.org
9 Puede consultarse en: http://bit.ly/2wfNJPc
10 Discurso de la ministra Chrystia Freeland sobre la modernización del TLCAN, 14 de agosto 2017, disponible en: goo.gl/bYiTWq.